В этой обзорной статье Деннис Саммут утверждает, что ЕС должен найти способы взаимодействия с Нагорным Карабахом, но для того, чтобы оно было значимым, потребуется занять определенную роль в мирном процессе, и на это всегда будет необходимо согласие Баку.
У правительства Азербайджана есть список людей, которые, как оно утверждает, посещали Нагорный Карабах без его разрешения. Нагорный Карабах международно признанная территория в составе Азербайджана, но уже почти 25 лет неподконтролен Баку. Тем, кто оказался в черном списке Баку запрещен въезд в Азербайджан, независимо от причин, по которым они посещали Карабах. Совсем недавно Азербайджан сделал еще один шаг в этом вопросе. Он запросил у Беларуси экстрадицию одного из фигурантов его списка в Баку, где ему грозит уголовное преследование. Дело Александра Лапшина, который обладает несколькими гражданствами (российским/израильским/украинским) обещает быть поворотным делом со значительными дипломатическими и правовыми последствиями.
Проблема взаимодействия с территориями, которые отделились от других государств, но остаются непризнанными международным сообществом, испытывала дипломатов, в частности в последние два с половиной десятилетия, после появления таких государств на европейском континенте в результате распада Советского Союза.
Европейский союз и его государства-члены мучительно искали решение этому феномену. С одной стороны, они не признают Абхазию, Южную Осетию, Приднестровье и Нагорный Карабах в качестве независимых государств, и не хотят делать ничего, что могло бы заподозрить их в этом. Также, кстати, было и в отношении Чечни в период 1992-99гг., когда территория находилась вне контроля Москвы. Однако, во всех случаях, ЕС также озадачен и тем, как поддержать контакты с населением на этих территориях, которые, согласно международному праву, являются частью других стран. В случае Абхазии, Южной Осетии и Приднестровья эволюционировала политика участия без признания. На практике же она существовала с середины 1990-х годов, но стала еще лучше выражаться после 2008. Что же касается Нагорного Карабаха, то такого там никогда не было.
В чем же отличие Карабаха? Есть две основные причины: во-первых, в отличие от других конфликтных ситуаций сам Европейский союз непосредственно не принимает участия в процессе урегулирования конфликта. Поэтому нет оснований для такой деятельности. Вторая же причина заключается в том, что Баку проявил меньшую гибкость по этому вопросу, чем правительства Грузии и Молдавии. Эти правительства, после некоторого их убеждения, поняли смысл согласия на такую деятельность. Де-факто власти в Сухуми, Цхинвали и Тирасполи знали, что это согласие было необходимо, и были достаточно гибкими в вопросе его принятия. Отношения никогда не были простыми, и далеки от совершенства, будучи находясь постоянно на милости повседневных событий. Но это дает некоторое пространство для взаимодействия.
Почему в случае Карабаха участие также необходимо?
Доводы для взаимодействия с Нагорным Карабахом вполне сильные. Большая часть такого взаимодействия может иметь место с гражданским обществом, но также необходимы некоторые формы взаимодействия с де-факто властями самопровозглашенной Нагорно-Карабахской Республики.
Есть целый ряд гуманитарных причин для такого вовлечения, в том числе возможность наблюдать за положением дел в области прав человека, а также расследовать заявления о нарушениях норм международного гуманитарного права. Данный вопрос обсуждался 8 декабря 2016 в Европейском парламенте в присутствии армянских и азербайджанских парламентариев.
Второй аргумент касается влияния международной изоляции армянского населения Нагорного Карабаха и его влияние на мирный процесс. Азербайджан считает, что изоляция сломает их волю, но этому нет никаких признаков. Во многих других случаях данные свидетельствуют о том, что такая политика приводит к ужесточению позиции. Внесем ясность, эта международная изоляция Нагорного Карабаха далека от абсолютной. Представители элит карабахских армян путешествуют по всему миру, часто с армянскими дипломатическими паспортами, и все карабахские армяне могут свободно передвигаться в Армению и часто так и поступают. Но не все представители общества могут делать так, и во многих отношениях армяне Карабаха остаются обществом изолированным, в осадном положении.
Третий аргумент связан с окончательным мирным процессом. Действительно, на данный момент вряд ли кто по обе стороны надеется на успех мирного процесса в ближайшее время. В Карабахе, и в других местах, только и говорят, что о войне. Более того, существует опасность, что эти разговоры станут сбыточным пророчеством. Если же завтра будет заключено мирное соглашение, то ни одна из сторон не готова к нему, и в наименьшей степени готова армянское население Нагорного Карабаха.
Политический контекст вовлечения
Взаимодействие не может происходить в условиях изоляции. Перед тем как двигаться дальше по этому вопросу должны произойти две вещи. Первое, Европейский союз должен быть признан в качестве заинтересованного партнера процесса Минской группы ОБСЕ по Нагорному Карабаху, в качестве поддерживающей стороны стран-сопредседателей по гуманитарным интервенциям и в вопросах мер по укреплению доверия. Эта роль может быть интегрирована в текущий формат без необходимости изменения формата или мандата, но это потребует согласия как трех СТРАН СОПРЕДСЕДАТЕЛЕЙ, так и двух сторон в конфликте. Во-вторых, Баку нужно убедить дать согласие, а Степанакерт должен быть осведомлен об этом. Это потребует работы, но при определенных обстоятельствах это может стать возможным, так как стороны смогут увидеть некоторую выгоду.
Все это может занять некоторое время, и будет зависеть от событий на местах. В настоящее время токсичная атмосфера между Арменией и Азербайджаном, которая перекинулась с гор Карабаха в коридоры Постоянного совета и Совета Европы ОБСЕ вряд ли способствует таким инициативам. Но в то же время есть некоторые практические шаги, которые можно сделать и, которые могут быть реализованы с использованием уже существующего механизма и рамок.
(1) Должна быть предложена инициатива Европейского Парламента, которая сосредоточит внимание на вопросах с правами человека и гуманитарном измерении конфликта. До конца 2017 года Миссий по изучению фактов Европейского Парламента с участием соответствующих институтов ЕС и некоторых представителей гражданского общества должны посетить зону конфликта, и подготовить базовый доклад.
(2) Необходимо решить вопрос о доступе в конфликтный регион, даже если вначале это будет временное решение. Необходимо согласовать с правительством Азербайджана, и де-факто властями в Степанакерте, списки из 50-60 человек, работающие через офис СПЕС на Южном Кавказе, которые смогут посещать Нагорный Карабах в рамках миростроительства и гуманитарных усилий и беспрепятственно передвигаться без дальнейших формальностей в течение определенного периода, скажем два года.
(3) ЕС должен согласовать со сторонами и созвать, непосредственно самому или же с помощью ЕПНК - программа гражданского общества ЕС посвященная Карабаху, заседание для планирования мер по укреплению доверия, которые будут всеобъемлющими, с нейтральным статусом и техническими в своем подходе, и которые смогут работать параллельно с продолжающимся политическим процессом.
(4) Можно идентифицировать одно или два направления срочной гуманитарной интервенции, и согласовать механизм для направления помощи на основе соглашения со всеми заинтересованными сторонами.
(5) Разминирование и вывод из эксплуатации неразорвавшихся боеприпасов представляет собой большую проблему для будущих поколений в конфликтном регионе. ЕС должен предложить свое лидерство в этом вопросе, работая в рамках согласованного со сторонами временного плана. На первом этапе больше, чем оценить проблему врятли получится, но чем больше будет осведомленности о серьезности этой проблемы и препятствиях, которые она представляет для любого возможного мирного процесса и нормализации, тем будет лучше.
Обсуждение о вовлечении Европейского союза в Нагорный Карабах должны продвигаться в искренней и открытой манере.
В самом ЕС, найдутся и те, кто посчитает, что перед союзом стоит и так достаточно проблем на данный момент, и Карабах является слишком сложным и потенциально рискованным вовлечением. Но для ЕС, который имеет договорные отношения со всеми тремя южно-кавказскими странами, которые, мы уверены, выходят далеко за рамки торговли, это черная дыра становится риском.
Эти идеи, которые нужно рассматривать через призму ясности и прозрачности, вызовут подозрения у всех сторон. При этом Европейский союз должен подчеркнуть главный свой приоритет в регионе - судьбу людей, которые непосредственно пережили очень негативное влияние этого конфликта по обе стороны за последние почти тридцать лет и, которые заслуживают право на надежду, стремление и работу ради лучшего будущего для себя и своих детей.
Деннис Саммут (dennis@links-dar.org) исполнительный директор LINKS (Диалог, анализ и исследование). Данный обзор был подготовлен им для еженедельного электронного бюллетеня Caucasus Concise, публикующегося совместно с commonspace.eu
Для более подробной информации по этой теме, пожалуйста, обращайтесь к статье Аманды Пол и Денниса Саммута - "Нагорный Карабах: Время вернуть меры по поддержанию мира и доверия на повестку дня", опубликованной Центром европейской политики в сентябре 2016 года (читайте здесь); и статье Том де Ваала - "Усиление взаимодействия ЕС с сепаратистскими территориями", опубликованной Карнеги Европа в январе 2017 года (читайте здесь)
фото: Флаги Армении и Нагорного Карабаха на несуществующей границе (фото любезно предоставлено La Stampa, Италия).
