Деннис Саммут в этой статье, впервые опубликованной на веб-сайте журнала Security and Human Rights Monitor, говорит о будущем ОБСЕ.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) находится в серьезном затруднении. Это почтенное учреждение, созданное в 1995 году в рамках выхода Европы из «холодной войны», столкнулось с экзистенциальным кризисом, вызванным внезапным прекращением полномочий его генерального секретаря и глав трех его институтов - Бюро демократических институтов и гуманитарных прав (ODIHR), Верховный комиссар по делам национальных меньшинств (HCNM) и Представитель по вопросам свободы СМИ (RFoM).
Неспособность представителей 57 государств-участников достичь консенсуса оставило исполнительные структуры организации без руководства, по крайней мере, на несколько месяцев. Ожидается, что замены не будут назначаться раньше конца года.
Спорам о повторном назначении RFoM неожиданно позволили обостриться и охватить все четыре руководящие должности в организации.
Продолжающийся кризис поднимает серьезные вопросы об основных целях организации, а также о будущем самой ОБСЕ.
Корни дисфункции
ОБСЕ является преемницей Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), которое помогло сдержать, а затем и разрядить "холодную войну" между Соединенными Штатами (США) и их европейскими союзниками по НАТО, с одной стороны, и Советским Союзом и его союзниками по Варшавскому договору - с другой.
СБСЕ подготовило важные документы, такие как Хельсинкский заключительный акт 1975 года, Парижская хартия 1990 года и Копенгагенский документ, в дополнение к ключевым инструментам предотвращения конфликтов, в том числе по контролю над вооружениями. Превращение конференции в организацию было предназначено для консолидации этого процесса и создания механизма, с помощью которого могут быть реализованы ее многочисленные принципы и идеи.
Но, несмотря на согласие в отношении этого более крупного стремления, ОБСЕ с самого начала страдала от различных ожиданий государств-участников.
Со своей стороны Россия надеялась, что ОБСЕ приведет к роспуску НАТО или, по крайней мере, гарантирует, что альянс не расширит свое членство. Между тем западные страны рассматривали ОБСЕ как организацию, с помощью которой они «управляют отношениями с Россией», особенно на постсоветском пространстве, которое Москва причудливо называет «ближним зарубежьем».
Обе стороны были очень разочарованы. Членство в НАТО почти удвоилось с момента создания ОБСЕ: с 16 стран в 1994 году до 30 сегодня. И несмотря на «период медового месяца» между Россией и Западом в 1990-х годах, ОБСЕ позже не смогла сдержать геополитические амбиции России при Владимире Путине, особенно в Кавказском регионе и в Украине, когда принципы суверенитета и территориальной целостности закрепленные в Хельсинском Заключительном акте были открыто проигнорированы.
Жить с этой неудачей и все еще пытаясь привлечь Россию в качестве конструктивного участника, долгое время было главным испытанием для руководства организации.
Таким образом, ОБСЕ стала менее важной для обеих сторон, и эта тенденция в конечном итоге отразилась на политической приверженности государств-участников. За исключением Специальной мониторинговой миссии в Украине в 2014 году, политическая поддержка использования ОБСЕ в качестве основного инструмента для решения проблем, затрагивающих безопасность в более широкой Европе, постепенно уменьшалась. Более того, государства ОБСЕ все более политизировали административные процессы, такие как утверждение бюджета, назначение старших должностных лиц и определение повестки дня встреч.
Многие министры иностранных дел не были готовы вкладывать время и политический капитал в организацию; некоторые даже не появлялись на ежегодных встречах Совета министров. Например, когда в последний раз министр иностранных дел Великобритании и министр иностранных дел Франции присутствовали на министерской встрече ОБСЕ? Более того, во время ежегодной встречи министров в Милане в декабре 2018 года министр иностранных дел Италии даже не потрудился остаться до конца двухдневной встречи.
Более того, сменявшие друг друга генеральные секретари ОБСЕ поддавались тому же искушению увеличить бюрократию и увеличить бюджет. Государства-участники начали спрашивать, получают ли они какую-либо отдачу от своих денег, а ежегодные обсуждения бюджета ОБСЕ стали поводом для взаимных обвинений. Текущий бюджет в размере примерно 140 миллионов евро, возможно, не является чрезмерным, особенно по сравнению с другими организациями, но по сравнению с 18,9 миллионами, которые составляли бюджет в первый полный год существования ОБСЕ в 1995 году, очевидно, что ОБСЕ стала намного дороже для его членов.
Некоторые связывают многие проблемы организации с процессом принятия решений, основанным на консенсусе, и особенно с тем фактом, что любая страна, независимо от ее размера, может наложить вето на любое решение. Тем не менее, если на пике «холодной войны» СБСЕ могло принимать решения на основе консенсуса и выпускать исторический документ, такой как Хельсинкский Заключительный акт, есть всего несколько причин, из-за которых согласование бюджета ОБСЕ затрудняется.
Однако для некоторых стран сопутствующие компромиссы стали слишком дорогими с моральной и финансовой точек зрения. Возможно, это одна из главных причин нынешнего кризиса.
Пора отказаться от ОБСЕ?
Тем не менее, как бы она ни была нефункциональна, ОБСЕ остается важной основой для решения проблем европейской безопасности.
Это хранитель заветного Хельсинкского Заключительного акта и форум, который позволяет всем европейским странам собраться вместе - при дополнительном участии США и Канады - для обсуждения вопросов безопасности, затрагивающих обширное географическое пространство между Ванкувером и Владивостоком. Это также расширяет возможности малых стран, даже если это связано с организационными и политическими издержками. Учитывая нынешнюю глобальную напряженность, крах многих механизмов контроля над вооружениями и растущие признаки авторитаризма и радикализации, она необходима как никогда.
Те, кто отстаивает ОБСЕ - в канцеляриях Европы, а также в сообществе аналитических центров, гражданского общества и академического мира - должны встать на защиту организации.
Также прискорбно, что основные средства массовой информации так долго игнорировали ОБСЕ. Некоторые медиа не представлены в Вене, что может быть причиной плохого поведения некоторых делегаций, поскольку ни их столицы, ни их средства массовой информации не обращают особого внимания.
Но нынешняя ситуация должна предупредить журналистов всего континента о серьезности кризиса, разворачивающегося внутри ОБСЕ.
От кризиса к возможностям
Наступает давно назревший период размышлений о будущем ОБСЕ, хотя он должен был быть вызван лучшими обстоятельствами. Организации необходимо переориентировать свою основную задачу: поддержание безопасности посредством сотрудничества.
Приближающееся председательство Швеции в 2021 году уже многое пообещало, когда 17 июля его представитель представил Постоянному совету приоритеты его страны. Он заявил, что Швеция «в первую очередь должна сосредоточиться на возвращении к основам», и что «акцент будет сделан на основных задачах ОБСЕ: защищать порядок европейской безопасности и поддерживать всеобъемлющую концепцию безопасности ОБСЕ».
Путь вперед будет непрост, но это возможно. Надеемся, что нынешнее албанское председательство сможет решить вопрос о назначении нового генерального секретаря и трех других руководителей институтов к тому времени, когда министры иностранных дел встретятся в Тиране в декабре.
Но тогда Швеция должна решительно двигаться вперед. Это должно повлечь за собой внеочередную встречу на уровне министров в первой половине 2021 года, в ходе которой можно будет серьезно начать процесс обновления. Может потребовать сокращения организации. Одним из радикальных вариантов может стать реорганизация институтов, предоставление БДИПЧ большей автономии и переосмысление позиций ВКНМ и РФМ до уровня специальных представителей Действующего председателя. Таким образом, они могут быть защищены от чрезмерного использования правила консенсуса.
Но большая часть энергии и ресурсов ОБСЕ должна быть перенаправлена обратно на фундаментальные вопросы безопасности, с усилением и совершенствованием диалога, а также с обновленным и более возвышенным чувством амбиций в отношении того, что должно быть сделано - что, к сожалению, исчезло в последние годы.
Источник: Деннис Саммут - директор LINKS Europe и регулярный комментатор по вопросам европейской безопасности и отношений между Европой и ее соседями. Эта статья впервые появилась на сайте журнала «Безопасность и мониторинг прав человека».
Мнения, выраженные в авторских материалах и комментариях, не обязательно отражают позицию commonspace.eu или его партнеров.
